Анализ диагностики системы управления стратегическими целями социально-экономического развития России

185
0
ПОДЕЛИТЬСЯ

Ниже пойдет речь о документе, который анализирует не политические, ментальные, пристрастия или экономические позиции при выработке решения, а плюсы и минусы способов, которыми государственное управление производит изменения. На мой взгляд проделанная работа может (и даже должна) представлять интерес для всех, кто интересуется управлением социотехническими системами.

В поле моего зрения попал интересный документ, являющийся результатом анализа 1деятельности по проведению изменений в соответствии с Стратегией социально-экономического развития России до 2020 года, майских указов Президента России и приоритетных национальных проектов. «Задача анализа последствий реализации мер или оценки правильности предложенных мер в данном исследовании не ставилась, основная цель доклада — выяснить степень выполнения мер и мероприятий«. Цель проведенной работы — выявить «те элементы сложившейся системы, которые действительно хорошо работают» и выявление «тех практик которые привели к неудовлетворительным результатам«.

«Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня» (далее Доклад) состоит из 205 страниц «сухого» текста, который представляет собой результат диагностики управления. Ниже я сделал выжимку основных идей, изложенных в Докладе, о том, каковы результаты управления изменениями и их причины, а также предлагаю свой независимый взгляд на изложенную в Докладе информацию.

Краткие выводы Доклада

Результаты управления

Для описания результатов управления все изменения предлагаю разделить на две категории:

а) формальные, оптимизирующие или завершающие изменения. Такие имели высокую степень реализации. К ним относятся:

  • многие положения стратегии, выполненные имитационно (действия соответствовали принятым решениям, но в реальности полученные результаты не совпадали с замыслом и нередко были прямо противоположны);
  • изменения, связанные с сформировавшими до принятия стратегии трендами. К таким относится вступление в ВТО;
  • цели, которые достижимы в рамках существующей системы и относятся к формально выполнимым.

Так в Стратегии 2020 реализованных изменений 6,8 %. При этом они «в большинстве случаев являются техническими». Изменения не затрагивали важных препятствий на пути достижения поставленных целей (например, плохие условия видения бизнеса).

б) глубинные, затрагивающие систему управления.

Цели, заданные в виде основных направлений и главных приоритетов имели низкий уровень реализации мероприятий (для Стратегии-2010 39 %, а Стратегии-2020 29 %).

Для глубинных изменений механизм реализации был организован формально и отличался «низкой результативностью». Практика показывает, что стратегии, указывающие приоритеты и направления (фронтальные), угасают ранее четырех-пяти лет.

Не смотря на скромные результаты, разработанные стратегии принесли пользу, т.к. помогли в переосмыслении проводимых реформ.

Причины реализации намеченного

Проведенный анализ позволил выделить те факторы, которые приводят к реализации поставленных целей и мешают ей. При чем факторы успеха одинаковы во всех случаях, а причины неудач разнятся и зависят от конкретных ситуаций.

В тех случаях, когда были достигнуты желаемые результаты, отмечено сочетание следующих факторов:

  • Высокая приоритетность
  • Наличие окна возможностей
  • Адекватная постановка целей
  • Реалистичные и эффективные меры
  • Дееспособный механизм реализации

Лучшие результаты изменений были у программ мобилизационного проектного типа, в которых приоритеты отдавались проблемному формату (а не отраслевым задачам), контроль осуществлялся за целевыми показателями (а не за исполнением мер).

Примером может служить национальный проект «Жилье» в подготовку и реализацию которого был вовлечен высокий политический уровень, бюджетное и ипотечное финансирование, потребовался межотраслевых усилий и многоступенчатых институциональных изменений.

Степень реализации возрастает в тех областях, где эксперты, разрабатывающие стратегию, ближе к тем, кто отвечает за реализацию (например, в налогово-бюджетной сфере, финансовых рынках).

Причины неполной или нулевой реализации

Причины неудач варьируются и зависят от стратегического формата и конкретных обстоятельств реализации. Выделены два формата — фронтальный и селективный (подробнее они рассмотрены в предложенной авторами Доклада структуре стратегии).

Стратегии, отнесенные к фронтальным, декларируют главные направления, задаваемые «сверху». Они стремятся охватить полностью повестку реформ и систематизировано изложить мероприятия в разрезе основных функциональных и отраслевых направлений.

Стратегии селективного формата являются программами для проектных целей, достижение которых опирается на мобилизационный подход.

При формировании фронтальной стратегии стараются подчинить ее главным целям и приоритетам, но по факту разработанные меры включают второстепенные и необязательные. Проявлением этого становится:

  • Избыточность (широта) и отсутствие 1фокуса. Количество выбранных направлений больше, чем имеются возможности для реализации (в т.ч. системы управления изменениями) и чем необходимо для достижения ключевых приоритетов.
  • Пробелы (неполный охват) в решаемых проблемах, что связано с несоответствием выбранных мер по достижению целей функционалу исполнительных органов.

2

Т.е. во время реализации стратегии:

  • Трудно определить связи запланированных мер с полученными результатами, т.к. очень расплывчаты и разнообразны планы.
  • Исполняются меры, которые легче. Это ведет к тому, что многие приоритетные направления оказываются за боротом внимания.
  • Ряд приоритетных реформ вступают в противоречие с текущими трендами и оперативными задачами. Связано это с тем, что планы реализации строятся без учета окна возможностей. И в конечном итоге достается мало ресурсов тем направлениям, которые имеют большие возможности.

Заложенный в селективные стратегические программы подход лишен недостатков фронтальных форматов. В них соблюдается правило Парето, используя 20 % ресурсов на решение наиболее приоритетных и имеющих окно возможностей задач. Т.о. они обладают следующими преимуществами:

  1. Легко и быстро разрабатываются, подстраиваясь под возникающие возможности
  2. Привлекают необходимое внимание людей, принимающих решение на высоком уровне, позволяя преодолеть межведомственные разногласия.
  3. Происходит концентрация административных ресурсов для выполнения приоритетных мер, что позволяет использовать мобилизационные механизмы с жесткой системой контроля, замкнутой на верхних политических уровнях.

Но в реальности описанные преимущества реализовывались не в полной мере. Так при исполнении национальных проектов возникали следующие трудности:

  • Внутри отрасли приоритет отдавался внутренним проблемам по отношению к межотраслевым программам
  • Деятельность по исполнению программы ориентировалась на расходование бюджетов в ущерб приоритетности институциональных изменений. По мере использования финансовых ресурсов программы сворачивались.
  • Контроль был направлен на выполнение мероприятий, а не достижение целевых результатов.

Анализ Доклада

Кому предназначен проведенный анализ

На сегодняшний день многие компании имеют опыт сотрудничества с консультантами, поэтому не такой уж редкий случай, когда существует документ, анализирующий деятельность (особенностям проведения диагностики я посвятил статью «Организационная диагностика, как инструмент управления изменениями«) и выступающий основанием для принятия долгосрочных решений. Еще чаще можно встретить задокументированную стратегию развития. Поэтому, когда меня в качестве  консультанта приглашают в организацию — интересуюсь наличием указанных документов и предлагаю обсудить их достоинства, недостатки, что и почему сработало, а что оказалось не реализовано, с какими трудностями столкнулись. Организация этого процесса и инструменты анализа зависят от стиля управления и культуры конкретной организации. Но как в тех случаях, когда стратегия просто лежала на полке, так и в тех, когда принятые решения старались реализовать, польза от анализа для менеджмента компании бывает неоспоримой (вскрываются неожиданные нюансы, выявляются противоречия, рождаются инновационные идеи, результаты анализа сразу вплетаются в реальную деятельность и ведут к улучшениям).

Говоря о диагностике важно понять, для кого она будет полезна. Возвращаясь к Докладу, сделаю предположение, что диагностика проведена для экспертов, разрабатывающих стратегию, а не исполнительных органов. Эксперты на основании выводов о причинах положительных и неудачных реализаций мер по достижению целей, делают выводы о том, как повысить качество разрабатываемых в стратегии решений (см.Структура стратегии развития страны на 2018-2024 гг). Один из таких выводов был сделан в Докладе — к разработке стратегии необходимо привлекать тех, кто участвует в ее реализации. Логично было бы предположить, что важно и полезно к обсуждению Доклада тоже привлечь не только экспертов, но и исполнителей.

Кто управляет изменениями (реализацией стратегии)

В зависимости от того, кто управляет (какие инструменты управления предпочитает, полномочия и ресурсы имеет и т.д.) реализация стратегии будет отличаться. В Докладе управление достижением поставленных целей отводится органам исполнительной власти, говорится о том, что управляющие перегружены и в их деятельности текущие задачи вступают в конфликт со стратегическими.

При этом управляющие, как акторы изменений, рассматриваются в качестве вполне себе такого независимого субъекта управления. Возможно он: а) как инженер вынесен из создаваемой им системы и не включен в ее функционирование; б) является правильной частью системы, не требующей изменений; в) способен легко изменить себя в соответствии с поставленными целями. Соответственно при диагностике не рассмотрено каким образом особенности управляющих влияют на результаты преобразований, в каких случаях акторы сами сопротивляются изменениям и каковы способы преодоления барьеров работают. В общем, управляющие явно не находятся, как Münchhausen в том пруду, из которого нужно выходить.  К тому же управляющему отводится роль робота. В него загружается программное обеспечение с алгоритмом стратегических действий. Потребности такого актора можно оставить за скобками, как и наличие свободы воли.

В Докладе делается вывод о несогласованности интересов «реальных игроков» относительно целей и инструментов их достижения, что негативно влияет на результаты. При этом структура субъекта управления и заинтересованных лиц не анализируется (если не считать разделения на экспертов и исполнителей стратегии).

Удивительно, что в Докладе вовсе не рассмотрена роль лидерства. Хотя, казалось бы, в современном управлении этот фактор воспринимается, как один из ключевых. Даже стандарт ИСО 9001 (на мой взгляд очень консервативный) в последней редакции 2015 года во внедрении изменений важнейшую роль отвел лидерству и принципам.

Тип проводимых изменений и присущие ему риски

О какого типа изменениях идёт речь? Не о тех, где требуется сначала отказаться от прошлого, а потом искать будущее… Не о тех, в которых существует светлый отдаленный образ будущего, требующий исканий в тернистых путях… Речь идет о достижении конкретных целей! Значит можно сразу строить четкие планы и разрабатывать мероприятия. И здесь кроется риск, присущий такому типу изменений, связанный с ошибками, заложенными при принятии решений. Т.е., если принятые правильные стратегические решения оказываются неправильными — это способствует сопротивлению изменениям и включает защитные механизмы преобразуемой системы.

На мой взгляд, важно при анализе реализации мер по преобразованию социальной системы и ее элементов, рассматривать влияние рисков, присущих типу изменений. В рамках Доклада тип и присущие ему закономерности не рассмотрены.

Модель изменяемой системы

Каждая модель системы накладывает ограничения на логику анализа, структуру данных. В том случае, когда аналитики не учитывают эти ограничения, за рамками внимания могут остаться ключевые факторы, влияющие на поведение системы.

В Докладе эксперты рассматривают анализируемую систему, как искусственную (вроде коммуникатора в вашем кармане или теплицы на даче), которую можно спроектировать по собственному желанию, главное, чтобы хватило ресурсов. При этом не предполагается, что могут существовать объективные закономерности развития системы, нормы, задаваемые самой системой, обуславливающие поведение системы (и управляющих, как её части). Например, не учитывается влияние на результативность деятельности управляющей системы того этапа развития, на котором находится  страна, циклических закономерностей, особенностей поведения социума. Надо отметить, что авторы Доклада упоминают о необходимости учета окон возможностей. Но последние скорее являются неким случайным стечением обстоятельств, чем естественными закономерностями, детерминирующими события.

Анализ проведен в рамках механистической модели, которая представляет собой инженерный механизм. Имеется некая большая цель, которая делится на задачи, а те в свою очередь закрепляются за исполнителями. Остается только контролировать сроки и результаты деятельности. В общем, каждый винтик на своем месте выполняет возложенную на него функцию. При оценке деятельности такой системы управления в качестве нормы рассматривается целеполагание — если цель не достигнута, то произошло отклонение от нормы. При этом как быть, когда поставленная цель ошибочна, вредит системе или вообще недостижима? Возможно в этом случае недостигнутая цель должна засчитываться с обратным знаком.

Отклонение результатов от поставленных целей в Докладе свидетельствует с точки зрения механистической модели о невысоких результатах. Но как мы оценим их, если сравним эти результаты с другими странами, оказавшимися в схожих обстоятельствах (особенно с учетом того, что статистика стратегических изменений, как прогноз погоды)?

Такая сугубо рациональная модель положительно зарекомендовала себя в стабильных условиях, для решения тех задач, которые можно формализовать. Это подтверждает и Доклад — большинство реализованных изменений носили технический характер. А значит в рамках механистической модели, сколько не подкручивай управление, не получится достичь целей, требующих глубинных изменений системы. Причины многих неудачных преобразований кроются в тех закономерностях, которые данная модель не способна вскрыть.

Стремление рассматривать управление в рамках механистической модели выносит политическую борьбу субъектов управления за рамки процесса проведения изменений. Поэтому в будущем при разработке стратегии авторами Доклада предлагается заинтересованным лица достичь согласия на этапе разработки стратегических решений. А способы работы по сборке субъекта в процессе реализации не рассматриваются. Хотя на протяжении всего этапа серьезных изменений, система выступает ареной для борьбы заинтересованных лиц.

В общем, есть множество других моделей и важных факторов, оставшихся без внимания. Конечно, анализ неограниченный рамками конкретной модели или теории предоставляет широкие возможности для фантазии, позволяет выйти за границы шаблонов, фреймов. Но в конечном итоге диагностика все равно оказывается в неких рамках, возможно и инновационных. И осознание накладываемых ограничений повышает управляемость и продуктивность решений.

Выводы

Некоторые выводы и особенно рекомендации Доклада вытекают не из анализа, а экспертных мнений авторов. Так, например, учет интересов «всех значимых групп политического влияния», предлагается достигать с помощью широкой общественной дискуссии «с вовлечением в нее в первую очередь ключевых групп политической и экономической элиты». Хотя из проведенного анализа не следует полезность открытой дискуссии.

Затраченное мной время на анализ Доклада недостаточно, чтобы глубоко изучить труд, в который были вовлечены авторский коллектив, эксперты и финансовые ресурсы. Высказанное мной мнение, не попытка указать на ошибки. Меня радует то, что от работы над планами и принятием правильных решений перешли к анализу предыдущего опыта реализации. Ведь предыдущий опыт внедрений является неотъемлемой частью будущий решений. И сами авторы приходят к выводу о том, что «только 20 % успешных имплементаций изменений — это выверенная стратегия, но 80 % — управление ее реализацией».

Я хочу обратить внимание на роль диагностики. Считаю, что в работе над анализом управления, важнее не мнение экспертов, а участие исполнителей.

Диагностика конкретных компаний обычно является закрытой и ее не сделаешь предметом обсуждения.  Поэтому имея открытый аналитический Доклад я не упустил возможности предложить его в качестве предмета изучения.

ОСТАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ

Please enter your comment!
Please enter your name here